Nuevo Reglamento de la Ley de APP y Proyectos en Activos

El 24 de diciembre de 2025 se publicó en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Supremo No. 316-2025-EF, que aprueba el Reglamento de la Ley No. 32441, Ley de promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos ("Reglamento"). Tanto la Ley y el Reglamento entraron en vigor a partir del 26 de diciembre de 2025 y establecen un nuevo marco normativo aplicable a este régimen.

El Reglamento desarrolla los siguientes aspectos más relevantes.

Rol reforzado de Proinversión

El Reglamento consolida el doble rol de Proinversión:

• Organismo Promotor de la Inversión Privada (OPIP). Proinversión conserva la conducción integral de la estructuración, transacción y diseño contractual de proyectos cuando actúa como organismo promotor, incluyendo la incorporación o exclusión de proyectos al Proceso de Promoción mediante acuerdos de Consejo Directivo.
  
  Cuando Proinversión actúa como OPIP y un proyecto permanece estancado por más de seis meses por causas atribuibles a la Entidad Pública Titular del Proyecto (EPTP), puede aplicar mecanismos disuasivos previa intimación, restringiendo además la posibilidad de retirar proyectos.

• Entidad Pública Titular del Proyecto (EPTP). Proinversión es la EPTP para todas las APP del Gobierno Nacional, sin distinción por origen o clasificación, con posibilidad de que ciertos ministerios o entidades con habilitación legal mantengan funciones de ejecución contractual. En el ámbito subnacional, las EPTP son los gobiernos regionales o locales.
  
  En este marco, Proinversión puede hacer efectivas penalidades por incumplimientos, salvo asignación al regulador.
  
  Como EPTP, Proinversión debe sustentar y gestionar su Capacidad de Financiamiento dentro del límite aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), considerando todos los proyectos a su cargo.

Además, cuando no actúe como EPTP, Proinversión puede brindar: (i) Asistencia Técnica en diversas fases de proyectos que no sean de alta complejidad; y, (ii) Soporte Especializado, con la contratación de un PMO u oficina de gestión de proyectos, para situaciones de alta complejidad durante la ejecución contractual y bajo condiciones objetivas, tales como un umbral de 60,000 UIT en cuanto al Costo Total de Inversión o Costo Total del Proyecto, la presencia de retrasos o potenciales controversias y la necesidad de conocimiento altamente especializado.

Interpretación contractual y solución de controversias

Las EPTP interpretan las cláusulas contractuales con carácter vinculante para las partes, sin perjuicio de que estas pueden acudir a mecanismos de solución de controversias para cuestionar dicha interpretación. Los organismos reguladores ya no tienen la facultad de interpretar de oficio los contratos de APP en infraestructura de transporte de uso público. Prevalecerá el acuerdo entre las partes o, en su defecto, se somete la controversia a arbitraje.

Por otro lado, el Reglamento ordena la inclusión del Trato Directo, la Junta de Resolución de Disputas (JRD) y el Arbitraje, eliminando la figura del Amigable Componedor. La JRD puede pactarse para proyectos con Costo Total de Inversión mayor a 80,000 UIT y, por análisis costo–beneficio, también por debajo de ese umbral. En Trato Directo, a solicitud de parte, las controversias pueden someterse a JRD para una decisión vinculante y ejecutable, sin perjuicio del arbitraje posterior salvo pacto distinto. Si se arbitra, la decisión de la JRD opera como antecedente. Además, la JRD puede incluso constituirse desde el inicio de la ejecución contractual para absolver consultas y emitir recomendaciones.

Fases del ciclo APP

• Fase de Formulación. En proyectos del Gobierno Nacional, el Informe de Evaluación elaborado por el OPIP no requiere opinión del MEF. En proyectos subnacionales, la opinión del MEF se limita a verificar la aplicación de los criterios de elegibilidad, con silencio positivo si no se emite dentro del plazo. La incorporación del proyecto al Proceso de Promoción se aprueba con el propio Informe de Evaluación (emitido por el Consejo Directivo en Proinversión o por el Consejo Regional o Concejo Municipal). 
• Fase de Estructuración. La estructuración es competencia exclusiva del OPIP e incluye el diseño contractual, la estructura económico-financiera, la matriz de riesgos y la Versión Inicial del Contrato, procurando que la remuneración esté vinculada a Niveles de Servicio y/o disponibilidad. El OPIP realiza un análisis de bancabilidad con potenciales participantes y financiadores, y debe sustentar con su propia evaluación cualquier decisión sobre estructura y pagos. 
• Fase de Transacción. El OPIP exige opiniones a: (i) la EPTP, cuando el proyecto sea subnacional y solo por aspectos técnicos que impliquen obligaciones, (ii) el MEF, en cuanto a materias financieras y presupuestales definidas en la ley; y, (iii) a la Contraloría General de la República – CGR, encargada de emitir un informe previo no vinculante sobre crédito y capacidad financiera del Estado. Los plazos son perentorios, con silencio positivo si no hay pronunciamiento oportuno. Además, las modificaciones posteriores a la Versión Final del Contrato en materias de competencia del MEF sin su opinión son nulas de pleno derecho.

Por otro lado, el Reglamento regula un procedimiento simplificado aplicable a proyectos con Costo Total de Inversión menor o igual a 100,000 UIT, así como a proyectos de solo Operación y Mantenimiento, sin restricción de monto cuando Proinversión sea OPIP. En este marco, no se requiere opinión previa favorable del MEF a la Versión Inicial del Contrato para proyectos bajo el umbral.

Ejecución contractual: suspensión, caducidad y cláusula anticorrupción

El Reglamento habilita expresamente incluir un régimen “a medida” para suspender obligaciones específicas, con identificación de supuestos, procedimiento y efectos; sin paralizar todo el contrato.

Por otro lado, se presume que, durante la vigencia del contrato, el inversionista recupera íntegramente inversiones, costos y gastos más una rentabilidad razonable. Por ello, en un escenario de caducidad, no corresponde pago por valor residual o reposición, salvo pacto expreso distinto. Además, si la caducidad es por causa del inversionista —incluida la activación de la cláusula anticorrupción— no procede indemnización por daños y perjuicios a su favor.

También se impone obligatoriamente una cláusula anticorrupción en contratos, ampliaciones y renovaciones, bajo sanción de nulidad. Proinversión aprobará —vía Consejo Directivo— los términos para nuevos contratos; y, en ampliaciones o renovaciones, las partes definen y acuerdan su contenido.

Modificaciones contractuales: límites y supuestos especiales

Toda propuesta de modificación debe demostrar que, como mínimo: (i) se mantiene el equilibrio económico-financiero (evaluado de forma marginal respecto de las nuevas obligaciones), (ii) se preservan las condiciones de competencia del proceso original, salvo hechos sobrevinientes que afecten severamente el servicio, (iii) no se desnaturaliza la asignación de riesgos y (iv) no se altera la naturaleza del proyecto. Además, la EPTP debe sustentar el Valor por Dinero a favor del Estado.

Si la eventual adenda desvirtúa el objeto del proyecto o implica un monto adicional mayor al 20% del Costo Total del Proyecto, la EPTP debe evaluar la conveniencia de un nuevo proceso competitivo como alternativa a la adenda. No pueden suscribirse adendas durante los primeros tres años desde la firma del contrato, salvo supuestos específicos: (i) errores materiales, (ii) hechos sobrevinientes que generen modificaciones imprescindibles, (iii) incorporación de aspectos operativos, (iv) restablecimiento de equilibrio económico financiero por estricta aplicación contractual y (v) obligaciones de adquisición o expropiación de predios y liberación de interferencias.

Por otro lado, el Reglamento introduce los siguientes supuestos especiales de modificación contractual:

• Adendas por inversiones adicionales fuera del área de concesión. Permite encargar al concesionario inversiones adicionales en zonas distintas o fuera del área concesionada, con vinculación indirecta al objeto y sustento en incremento o recuperación de valor económico y social. No amplía el área de concesión ni convierte esas inversiones en bienes de la concesión. Además, el financiamiento es con cargo al presupuesto institucional de la EPTP (sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público), con un tope acumulado no mayor al 20% del Costo Total del Proyecto.
  
  La opinión del MEF se limita a la Capacidad Presupuestal y la Capacidad de Financiamiento. 
  
  
• Adendas por aspectos operativos. Permite mejorar la ejecución sin impactar la competencia, mecanismo de pago, equilibrio (por parámetros clave), asignación de riesgos, garantías, naturaleza ni compromisos firmes y contingentes. No requieren opinión del MEF y son útiles para clarificar procesos, reportes, estándares operativos o metodologías, siempre que no alteren incentivos económicos. 
• Inversiones adicionales de hasta 100,000 UIT en 5 años. Si el acumulado de inversiones adicionales no supera 100,000 UIT en un periodo de 5 años, se aplica el procedimiento general, con excepción de la opinión del MEF, que se limita a la Capacidad Presupuestal o Capacidad de Financiamiento, Garantías y Compromisos firmes y contingentes explícitos. 
• Inclusión de inversiones de terceros. Cabe incorporar inversiones de terceros (no vinculados al concesionario), con recuperación posible más allá del plazo de la concesión, sustentadas en valor económico y social y con vinculación directa o indirecta al objeto. Estas inversiones no se consideran bienes de la concesión. Para este tipo de modificación se aplica el procedimiento general, con excepción de la opinión del MEF, que se limita al Equilibrio Económico Financiero y Compromisos firmes y contingentes explícitos. 

Ampliación o renovación de plazo de la concesión

La EPTP puede sustentar una prórroga si concurre al menos una de las siguientes condiciones:

• Mayor beneficio neto para el Estado que un nuevo proceso o alternativa legal. La evaluación debe contrastar el escenario de prórroga contra el inicio de un nuevo proceso de promoción, asunción directa o una alternativa legal viable, acreditando el mayor valor público de la prórroga. 
• Inversiones adicionales que mejoren condiciones materiales, económicas o tecnológicas. La propuesta debe incorporar mejoras en eficiencia, calidad, disponibilidad o innovación tecnológica de la infraestructura o del servicio, más allá de los términos vigentes del contrato. 
• Circunstancias que impiden iniciar, avanzar o culminar un nuevo proceso, y ponen en riesgo la continuidad del servicio. Se debe evidenciar la imposibilidad práctica y el riesgo para la continuidad del servicio, articulando medidas que la prórroga permite para garantizar el servicio.

La EPTP debe realizar la evaluación de conveniencia con no menos de tres años de anticipación al vencimiento del contrato, a fin de garantizar análisis completo y decisiones sin afectar la continuidad del servicio.

En este marco, el instrumento central de decisión es el Informe de Análisis Multicriterio de Alternativas, que compara la prórroga, un nuevo proceso, la prestación directa por la EPTP o por terceros, u otra alternativa legal que asegure la continuidad.

Sobre las Iniciativas Privadas (IP)

En IP del Gobierno Nacional, la opinión de relevancia pasa a ser emitida por el presidente ejecutivo de Proinversión. A nivel subnacional, la emiten el Consejo Regional o el Concejo Municipal. Además, se estandariza el contenido mínimo de la IP y del modelo financiero del proponente.

Por otro lado, se prevé que la EPTP u OPIP pueden elaborar estudios técnicos complementarios para sustentar ajustes o ampliaciones durante la tramitación, sin derecho de reembolso al proponente.

Emitida la Declaratoria de Interés, se abre la IP a terceros bajo ventanas temporales definidas y con cartas fianza exigibles, preservando condiciones de competencia y trazabilidad del proceso. Sin terceros en la Declaratoria de Interés, procede adjudicación directa al proponente original, con derecho de mejora y reglas de desempate definitivo previstas por el Reglamento. Con terceros, ProInversión convoca proceso competitivo bajo criterios de selección posibles (cofinanciamiento, retribución, niveles de servicio, estructura tarifaria, solución técnica, inversiones adicionales, u otros definidos por el OPIP).

Sobre Proyectos en Activos

Se crea un capítulo autónomo para Proyectos en Activos con fases análogas a las APP y reglas propias para el Informe de Evaluación, la Versión Inicial del Contrato (VIC), bases y convocatoria, priorizando la verificación de titularidad y facultad de disposición del activo y evitando trasladar riesgos de APP sin habilitación legal.  En Iniciativas Privadas de Proyectos en Activos, se flexibiliza la admisión a trámite, se regula la Declaratoria de Interés con apertura a terceros, se permite la modificación del proponente antes del contrato y se prevé reembolso de estudios bajo supuestos específicos.

Disposiciones transversales y gobierno contractual

Las propuestas de modificación contractual ya presentadas y en evaluación concluyen conforme a la normativa vigente al momento de su presentación; sin embargo, las etapas posteriores conectadas al mismo proyecto deben sujetarse al nuevo Reglamento. Lo mismo aplica para los tratos directos iniciados. Tanto la Ley como el Reglamento son aplicables desde el 26 de diciembre de 2025. Por ello, toda actuación posterior que no esté “cerrada” debe verificarse frente al nuevo marco, salvo los supuestos de continuidad previstos en la norma.

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