Competencia sancionadora de las autoridades de seguros

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) clarifica el ejercicio de competencias sancionadoras por las autoridades de seguros en relación con las aseguradoras que operan en derecho de establecimiento o libre prestación de servicios.

Antecedentes del caso

La Sentencia del TJUE (Sala Cuarta) de 22 de enero de 2026 (asunto C-18/24) ha clarificado los límites al ejercicio de competencias sancionadoras por parte de las autoridades de seguros cuando se enfrentan a incumplimientos en operaciones transfronterizas, clarificando así lo límites competenciales entre las autoridades de origen (supervisores del país en que se domicilia la aseguradora) y las autoridades de destino o acogida (en la que ejercen su actividad en derecho de establecimiento o libre prestación de servicios).

El pronunciamiento del TJUE responde a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Checa en el contexto de un litigio entre NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poistovna a.s. (en lo sucesivo, "Novis"), entidad aseguradora de vida establecida en Eslovaquia, y el Ceská národní banka (Banco Nacional Checo), la autoridad de supervisión checa en materia de seguros.

El litigio tiene su origen en una multa administrativa impuesta por el Banco Nacional Checo a Novis el 15 de septiembre de 2020. La sanción se impuso por la comisión de tres infracciones detectadas durante el período en que Novis ejerció actividades en territorio checo a través de una sucursal establecida en Praga (entre el 23 de abril de 2014 y el 5 de junio de 2023) por el incumplimiento de ciertas obligaciones establecidas en el Reglamento (UE) n.º 1286/2014 sobre productos de inversión minorista empaquetados y productos de inversión basados en seguros (IBIPS por su acrónimo en inglés) así como en la Ley checa n.º 170/2018, que transpone la Directiva (UE) 2016/97 sobre distribución de seguros (IDD por su acrónimo en inglés).

Novis recurrió la sanción alegando que el Banco Nacional Checo carecía de competencia para imponerle una multa sin haber respetado previamente el procedimiento de coordinación establecido en el artículo 110 de la Ley checa n.º 277/2009 (que transpone el artículo 155 de la Directiva Solvencia II), procedimiento que exige informar previamente a la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen y que sea esta quien adopte las medidas adecuadas. Este recurso ha dado oportunidad al TJUE para resolver una doble cuestión al respecto.

Cuestiones

• Cuestión 1. Ámbito de aplicación del procedimiento de cooperación del artículo 155 de Solvencia II

El artículo 155 de la Directiva Solvencia II regula en sus apartados 1 a 3 un procedimiento de cooperación entre autoridades en caso de que la autoridad de acogida identifique un incumplimiento de la normativa aplicable por una aseguradora autorizada en otro Estado miembro. En este caso, debe comunicar esta situación a la autoridad supervisora de origen quien tiene una posibilidad de actuación inicial para la corrección de la situación irregular, como paso previo a la actuación del supervisor de destino.

La primera cuestión prejudicial planteada al TJUE versa sobre si dicho procedimiento de cooperación resulta aplicable cuando la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida supervisa el cumplimiento de las obligaciones derivadas de normativa distinta a Solvencia II, en particular el Reglamento (UE) n.º 1286/2014 sobre IBIPS o IDD .

El TJUE analiza la cuestión atendiendo al tenor literal, el contexto sistemático y los objetivos de la normativa. A este respecto, reconoce que el procedimiento de cooperación en caso de incumplimientos regulado en dicho artículo 155 no aparece limitado en su ámbito a las disposiciones que transpongan exclusivamente la Directiva Solvencia II.

El TJUE distingue entre el artículo 30 de Solvencia II , que atribuye al Estado miembro de origen la competencia exclusiva sobre la "supervisión financiera" (solvencia, provisiones técnicas, activos y fondos propios), y el artículo 155, que tiene un ámbito de aplicación más amplio, lo que atribuye a las autoridades del Estado miembro de origen una competencia compartida con las autoridades de acogida para garantizar la supervisión más amplia del correcto ejercicio de la actividad de seguro. En este sentido, el TJUE aboga por una interpretación extensiva del procedimiento de cooperación, dado que permite a la autoridad de origen estar informada de los incumplimientos detectados en otros Estados miembros y, en caso de infracciones graves, ejercer su competencia exclusiva para revocar la autorización.

En consecuencia, se concluye que el artículo 155 de la Directiva Solvencia II debe interpretarse en el sentido de que el procedimiento de cooperación entre la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida y la del Estado miembro de origen se aplica cuando la autoridad de acogida comprueba que una empresa de seguros que ejerce su actividad en su territorio, bien a través de una sucursal, bien en régimen de libre prestación de servicios, incumple no sólo sus obligaciones bajo Solvencia II, sino también las obligaciones derivadas del Reglamento (UE) n.º 1286/2014 o de las disposiciones nacionales que transponen IDD.

• Cuestión 2. Obligatoriedad del procedimiento previo para la imposición de sanciones

La segunda cuestión prejudicial plantea si las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida están obligadas a agotar previamente el procedimiento establecido en los apartados 1 a 3 del artículo 155 de Solvencia II antes de imponer sanciones conforme a los apartados 5 y 6 del mismo artículo, o si pueden imponerlas directamente.

El TJUE centra su análisis en la interpretación de la expresión "los apartados 1, 2 y 3 no afectarán a la facultad de los Estados miembros" contenida en el artículo 155, apartado 5, de Solvencia II.

El Tribunal recuerda que esta misma fórmula aparece en el apartado 4 del artículo 155 (que habilita a los supervisores de destino a adoptar medidas de urgencia apropiadas para prevenir o reprimir las irregularidades en su territorio) y que, en relación con la disposición equivalente de la anterior Directiva 92/49, ya declaró que dicha expresión exime al Estado miembro de acogida de la obligación de informar a las autoridades del Estado miembro de origen y de comunicarles su intención de adoptar medidas.

Ahora, al analizar competencias sancionadoras el TJUE rechaza expresamente la interpretación propuesta por la Comisión Europea (CE), según la cual el artículo 155.5 se limitaría a reconocer la facultad sancionadora de los Estados miembros sin eximir del procedimiento previo de cooperación. A juicio del Tribunal, si el legislador hubiera querido supeditar la potestad sancionadora al procedimiento de los apartados 1 a 3, lo habría establecido expresamente.

No obstante, el Tribunal establece dos límites importantes a esta facultad sancionadora autónoma:

• En primer lugar, la excepción no resulta aplicable a los incumplimientos relativos a los requisitos de autorización, cuya supervisión es competencia exclusiva del Estado miembro de origen.
• En segundo lugar, aunque las sanciones pueden conllevar restricciones al ejercicio de la actividad, no pueden tener por objeto ni por efecto privar a la empresa de seguros de su derecho a ejercer actividad en el territorio del Estado miembro de acogida, ya que ello equivaldría materialmente a una revocación de autorización, competencia exclusiva del Estado de origen.

Así, en conclusión, el TJUE establece que el artículo 155 de la Directiva Solvencia II debe interpretarse en el sentido de que las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida no están obligadas a observar el procedimiento establecido en los apartados 1 a 3 cuando imponen sanciones conforme a los apartados 5 y 6, siempre que dichas sanciones no tengan por objeto reprimir el incumplimiento de los requisitos de autorización y no tengan por objeto ni por efecto privar a la empresa de seguros de su derecho a ejercer actividad en el territorio de ese Estado miembro.

Impacto en el ordenamiento jurídico español

El artículo 155, apartados 1 a 3, de la Directiva Solvencia II se ha transpuesto en España mediante el artículo 52, apartados 1 y 2, de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (LOSSEAR).

La sentencia del TJUE refuerza la capacidad de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP) para imponer sanciones a entidades aseguradoras que operan en España en régimen de libre prestación de servicios o mediante sucursal, por incumplimientos de la normativa aplicable al ejercicio de su actividad. Esto incluye infracciones de la LOSSEAR, del Real Decreto-ley 3/2020 (que transpone la IDD) o de la normativa específica aplicable a IBIPS. Conforme a la doctrina establecida por el TJUE, la DGSFP puede ejercer dicha potestad sancionadora sin necesidad de tramitar previamente el procedimiento de coordinación con la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen, salvo que la sanción a imponer implique privar a la entidad de su derecho a ejercer actividad aseguradora en territorio español, supuesto en el cual la competencia corresponde en exclusiva a la autoridad de origen como titular de la potestad de revocación de la autorización.

Esta resolución resulta de especial relevancia en el actual contexto del mercado asegurador europeo, caracterizado por un incremento significativo de la actividad transfronteriza tanto en régimen de libre prestación de servicios como mediante el establecimiento de sucursales. La clarificación del TJUE sobre el alcance de las competencias sancionadoras de las autoridades de acogida proporciona seguridad jurídica, agiliza, dota de mayor autonomía y en última instancia fortalece la autoridad de la DGSFP cuando utiliza el marco sancionador como mecanismo de protección de los tomadores y beneficiarios de seguros frente a posibles incumplimientos de operadores que ejercen su actividad en España en derecho de establecimiento o libre prestación de servicios.

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