El ITPAJD en los contratos de prestación de servicios públicos

La tributación en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (“ITPAJD”) de los contratos de gestión de servicios públicos ha sido una cuestión que ha generado abundantes discrepancias entre la Administración tributaria de numerosas comunidades autónomas y los contribuyentes, centradas, principalmente, en su sujeción o no a la modalidad del Impuesto de transmisiones patrimoniales onerosas.

A este respecto, el artículo 7.1 B) del Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (“TRLITPAJD”), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, establece que la constitución de concesiones administrativas (excepto que su objeto sea la cesión del derecho a utilizar infraestructuras ferroviarias o inmuebles o instalaciones en puertos y en aeropuertos) está sujeta a transmisiones patrimoniales onerosas. Por su parte, el artículo 13.2 de la TRLITPAJD establece lo siguiente:

«Se equipararán a las concesiones administrativas, a los efectos del impuesto, los actos y negocios administrativos, cualquiera que sea su modalidad o denominación, por lo que, como consecuencia del otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos o de la atribución del uso privativo o del aprovechamiento especial de bienes de dominio o uso público, se origine un desplazamiento patrimonial en favor de particulares.»     

Con esta normativa, numerosas administraciones autonómicas sostenían que se producía la equiparación a las concesiones del artículo 13.2 TRLITPAJD y, con ella, la tributación por transmisiones patrimoniales onerosas, en contratos administrativos cuyo objeto es materia de servicio público (en especial de acuerdo con lo previsto en el artículo 25.2 y artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local) en los cuales el contratista presta materialmente el servicio a la Administración, facturando a esta con el IVA correspondiente por el servicio prestado, y es la Administración la que, en su caso, cobra al usuario final el importe o tarifa que pudiera corresponder. De modo que, en muchos casos en que se estaba ante un contrato con los parámetros indicados, la inspección exigía el tributo por la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas porque concluía que la Administración le otorgaba al contratista finalidades administrativas relativas a un servicio público, cediéndole con ello su gestión, y se originaba así un desplazamiento patrimonial a su favor que suponía la sujeción al tributo de acuerdo con el artículo 13.2 TRLITPAJD.

Así, los tribunales de justicia —incluido el Tribunal Supremo “TS”— habían avalado la sujeción a transmisiones patrimoniales onerosas, entre otros, de contratos de prestación de servicio de limpieza viaria, contratos de servicio de mantenimiento de parque infantiles municipales, contratos de explotación y mantenimiento de punto limpio y transporte de residuos, y autorizaciones para instalaciones generadoras de energía previas a la Ley 54/1997, con la que la producción de energía eléctrica dejó de tener la consideración de servicio público.

Con ello, en la práctica, bastaba con que el objeto material del contrato administrativo tuviera relación con un servicio público y con que se contratase alguna función administrativa respecto al mismo para que la inspección concluyera que se estaba otorgando al contratista la gestión de un servicio público y que con ello se generaba un desplazamiento patrimonial a su favor, lo que suponía la sujeción del contrato a transmisiones patrimoniales onerosas, con la consiguiente liquidación de la cuota e intereses de demora (y, en muchos casos, la imposición de sanción).

Ante esta postura de la Administración numerosos Tribunales Económico-Administrativos concluyeron que estas tipologías contractuales no estaban sujetas a transmisiones patrimoniales onerosas. En síntesis, basaban su postura en que no había ninguna relación entre el contratista, que presta el servicio a la Administración, y los usuarios finales, que no le pagan al contratista por el servicio, por lo que enmarcaban los contratos como de prestación de servicios que no otorgan la gestión de un servicio público, y sin que hubiera un desplazamiento patrimonial a favor del contratista. Sin embargo, muchas comunidades autónomas recurrían esas resoluciones ante los Tribunales Superiores de Justicia, y un elevado número de ellos avalaban la tributación de estos contratos por transmisiones patrimoniales onerosas. Por tanto, la tributación de estos contratos estaba enmarcada en una situación de gran inseguridad jurídica.

Pues bien, el Tribunal Supremo ha clarificado esta cuestión sobre la tributación de estos contratos en dos recientes sentencias de 28 de octubre de 2025 (recurso 6161/2023; ECLI:ES:TS:2025:4891), relativa a un contrato de servicio de mantenimiento y conservación de espacios verdes y jardines; y de 30 de octubre de 2025 (recurso 3518/2023; ECLI:ES:TS:2025:4853), relativa a un contrato de servicios energéticos con mantenimiento de alumbrado público.

En esta última, cuya defensa jurídica ha sido llevada por CUATRECASAS, hay que destacar que el contrato seguía el modelo de pliegos elaborado por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (“IDEA”) para el contrato de servicios energéticos para la contratación del alumbrado exterior. Así, el contrato incluía la realización de las obras de mejora y renovación de las instalaciones de alumbrado público tras la firma del contrato sin coste para la Administración, y la posterior prestación del servicio de gestión energética (incluida la gestión del suministro eléctrico y mantenimiento y reparación de las instalaciones) por parte del contratista. El precio que le satisfacía la Administración por la prestación del servicio se calculaba de acuerdo con los consumos de energía de los últimos años, y se establecía una duración temporal que permitía al contratista recuperar la inversión inicial para la renovación y adaptación de las instalaciones de alumbrado público a través del ahorro energético obtenido. De este modo, a la finalización del contrato quedan en poder del ayuntamiento las instalaciones con los equipos ya adaptados a la normativa de fomento de ahorro energético, sin verse obligado a afrontar el importe de la inversión para ello, y el contratista, que afrontaba esa inversión al inicio del contrato, recuperaba su importe mediante el ahorro energético que se obtenía como consecuencia de tener adaptadas las instalaciones de alumbrado público.

En ambas sentencias, el TS estima los recursos de casación interpuestos por el obligado tributario, y casa las sentencias que, dando la razón a la Administración autonómica, habían concluido que los contratos estaban sujetos a transmisiones patrimoniales onerosas.

El TS concluye que para que se produzca la equiparación a las concesiones del artículo 13.2 TRLITPAJD en un contrato de gestión de servicio público la Administración debe probar que se produce un desplazamiento patrimonial a favor del contratista, y que este debe guardar una relación directa y exclusiva con el otorgamiento de la facultad de gestión de un servicio público. De este modo, el TS delimita cuál es el origen del desplazamiento patrimonial a favor del contratista a los efectos del artículo 13.2 TRLITPAJD. En concreto, en la sentencia de 30 de octubre de 2025 el TS establece lo siguiente:

«[e]se desplazamiento patrimonial no se produce (y, por tanto, no habrá sujeción a TPO) si el objeto del contrato es la prestación de servicios por un particular a la Administración (que dependiendo del objeto material del contrato tendrán mayor o menor relación con la materia propia de un servicio público), pero no el traspaso de la gestión del servicio público a riesgo y ventura del contratante, en el sentido de asumir el riesgo operacional del mismo. En estos casos no hay desplazamiento patrimonial en favor de un particular y, por lo tanto, tampoco contraprestación a favor de la Administración contratante, de modo que el abono por esta última al particular con el que contrata de una cantidad como precio (y, en su caso, la puesta a disposición de espacios, instalaciones y medios auxiliares sobre los que recae la prestación del servicio) obedece al pago de la contraprestación recíproca nacida del contrato.»

Por tanto, para el TS no basta con que el servicio que el contratista presta a la Administración esté relacionado con una materia propia de un servicio público para que haya sujeción a transmisiones patrimoniales onerosas. Tal y como expresamente se pronuncia en la fijación de jurisprudencia «[L]a equiparación que aparentemente efectúa el artículo 13.2 del Texto refundido entre las concesiones administrativas (…) - y el otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos (…) no significa que todo contrato administrativo de prestación de servicios públicos, por el hecho de serlo, conlleve el desplazamiento patrimonial que exige el precepto.» Como ha resuelto expresamente en la sentencia de 30 de octubre de 2025, para que se produzca la sujeción al tributo es necesario que mediante el contrato la Administración traspase al contratista la gestión de un servicio público con asunción del riesgo y ventura operacional y, como causa directa de esa transferencia, se produzca un desplazamiento patrimonial a su favor, en el sentido de que pase a ostentar un derecho del que antes carecía, de modo que por ese desplazamiento haya una contraprestación del particular a la Administración.

Con ello, el TS diferencia entre la prestación de servicios a la Administración relacionados con materia de servicios públicos, donde el pago de la Administración al contratista obedece a la contraprestación nacida del contrato por la prestación del servicio (no sujetos a transmisiones patrimoniales al no suponer un desplazamiento patrimonial a favor del contratista), y los contratos por los que la Administración transfiere al contratista la gestión del servicio público con asunción del riesgo operacional del servicio por el contratista (sujetos a transmisiones patrimoniales onerosas en cuanto que por la transferencia de la gestión del servicio el contratista pase a ostentar por ello un derecho, susceptible de ser medido económicamente, que previamente no tenía). De este modo, en los casos resueltos en ambos recursos, entiende que no hay un desplazamiento patrimonial al contratista, y concluye que no están sujetos a transmisiones patrimoniales onerosas.

Hay que destacar otros dos aspectos relevantes que se contienen en los pronunciamientos del TS. El primero es que, como ya había sostenido el TS en otras sentencias anteriores, prevalece la verdadera naturaleza del acto o contrato frente a la denominación y calificación que se dé al mismo. El segundo, este sí más novedoso, es que la posesión, tenencia, puesta a disposición o utilización de los bienes o elementos de dominio público sobre los que recae el contrato para su cumplimiento no implica que se produzca el desplazamiento patrimonial que exige el artículo 13.2 TRLITPAJD para que el contrato administrativo sea equiparable a una concesión.

Con esta nueva jurisprudencia, en la que se aparta en cierto modo de la que había sostenido tradicionalmente en relación con contratos administrativos de prestación de servicios, el TS acaba con la interpretación extensiva que numerosas comunidades autónomas sostenían de la previsión del artículo 13.2 TRLITPAJD, con la cual extendían la sujeción a transmisiones patrimoniales onerosas a contratos de prestación de servicios púbicos en los que no hay un desplazamiento patrimonial a favor del contratista que pueda equiparar su tributación a la de las concesiones.

Por tanto, una vez que el TS ya había establecido (a inicios de este año 2025) que la equiparación del artículo 13.2 TRLITPAJD no permite gravar como transmisión patrimonial onerosa, por equiparación con las concesiones, las autorizaciones de instalación de terrazas en vía pública —entre otras, sentencias de 7 de enero de 2025 (recurso 4893/2023; ECLI:ES:TS:2025:164) y de 4 de febrero de 2025 (recurso 5207/2023; ECLI:ES:TS:2025:577)— y la autorización de reserva de aparcamiento para carga y descarga —sentencia de 24 de septiembre de 2025 (recurso 8702/2023; ECLI:ES:TS:2025:4075)—, con las sentencias comentadas en esta publicación alcanza la misma conclusión, en cuanto a la necesaria aplicación restrictiva de dicho precepto, respecto a los contratos relativos a la prestación de servicios públicos

Por tanto, teniendo en cuenta la postura que acaba de fijar el TS, recomendamos revisar las autoliquidaciones presentadas por el tributo en contratos públicos con esta tipología contractual por si fuera procedente su impugnación en caso de no acomodarse a ella.

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