Caso BOSCO: acceso al código fuente de aplicaciones públicas

La Sentencia 1119/2025 de 11 de septiembre del Tribunal Supremo sobre el acceso al código fuente de la aplicación BOSCO marca un hito en materia de transparencia algorítmica, buena administración y control democrático de decisiones automatizadas de la administración pública que condicionan el acceso a derechos sociales. Más allá del litigio concreto entre una organización de la sociedad civil y la Administración, el fallo proyecta efectos prácticos sobre el sector público y privado: desde el diseño y la auditoría de software público, hasta la gestión de propiedad intelectual y ciberseguridad en entornos donde algoritmos deciden o condicionan el acceso a derechos y prestaciones del ciudadano.

La controversia comienza en 2018 cuando la Fundación Civio solicita, vía el Portal de Transparencia de la Administración del Estado, información sobre la aplicación BOSCO, creada por la Administración y usada por las comercializadoras de energía eléctrica para verificar si un solicitante reúne los requisitos de consumidor vulnerable para disfrutar del bono social eléctrico. La petición incluía el acceso al código fuente. Tras el silencio administrativo y una resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que solo permitió la entrega de documentación técnica y rechazó la del código fuente de BOSCO, se inició la vía judicial.

El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 8 (2021) y la Audiencia Nacional (2024) confirmaron la negativa a proporcionar el código fuente, apoyándose en varios límites de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) (seguridad pública, propiedad intelectual, entre otros). Civio recurrió en casación y el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 3.ª) dicta la Sentencia 1119/2025, de 11 de septiembre, que estima el recurso, anula las resoluciones previas y reconoce el derecho de Civio a acceder al código fuente de BOSCO.

La sentencia marca un importante precedente: en el contexto de uso creciente de aplicaciones informáticas destinadas a la gestión de servicios públicos con trascendencia en los derechos de los ciudadanos, en la medida que determinan o condicionan el reconocimiento o denegación de derechos y prestaciones públicas, la configuración y uso de los algoritmos contenidos en estas aplicaciones adquieran una “relevancia decisiva” y exigen su transparencia. En este contexto, las limitaciones legales al derecho constitucional de acceso a la información púbica (art. 105.b de la Constitución Española) no pueden operar de forma abstracta ni genérica y deben ser examinadas en relación con el principio de transparencia algorítmica y el concepto de democracia digital inherentes al derecho constitucional referido

Aspectos relevantes

• Calificación de BOSCO: El Tribunal descarta que BOSCO sea, por sí mismo, un acto administrativo. Lo califica como un programa de ordenador protegido por la Ley de Propiedad Intelectual (LPI) y titularidad de la Administración. Pero no es un programa meramente instrumental: su operación y objetivo es devolver un resultado automatizado (la “bandera” que condiciona el derecho), por lo que su diseño y lógica determinan y condicionan el acceso a una prestación social. La sentencia no lo califica como inteligencia artificial; lo analiza como “actuación automatizada de la Administración” y establece: “debe significarse de nuevo que el programa BOSCO supone una actuación automatizada de la Administración en el ejercicio de sus competencias, a través de la cual se adopta una decisión con evidente impacto en los derechos de los ciudadanos, lo que se desprende directamente de su regulación, cuando prevé que la comprobación de la condición de consumidor vulnerable y vulnerable severo para percibir el bono social debe realizarla la comercializadora correspondiente a través de la aplicación telemática ofrecida por el Ministerio.” (FJ8)
• Transparencia vs propiedad intelectual: La propiedad intelectual de un código fuente es un límite oponible (art. 14.1.j LTAIBG) al ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información pública, pero no es absoluto. La sentencia declara que debe examinarse su aplicación caso por caso, de forma justificada y proporcionada, con interpretación restrictiva, y ponderando el interés público en conocer cómo se ejecuta y cómo decide el sistema. El “mero riesgo” de explotación no autorizada no basta para negar el acceso al código fuente. La decisión enfatiza, además, la atenuación de las finalidades clásicas de la propiedad intelectual cuando el titular es la propia Administración y el software sirve a fines públicos.
• Transparencia vs seguridad pública: La Administración invocó también la seguridad pública y la protección de datos para denegar el acceso al código. El TS establece que “la sola invocación de que la revelación del código fuente aumenta de una manera objetiva la severidad de las vulnerabilidades de cualquier aplicación informática es, en sí misma, insuficiente para excluir el acceso al mismo” (FJ8)”.. Subraya que el código al cual se solicitó el acceso no contiene datos personales y que los riesgos sobre sistemas conectados deben caracterizarse y, “por lo general, pueden ser previstos, lo que posibilita el diseño de la aplicación o programa informático fortaleciendo la seguridad del sistema, con su consiguiente minimización” (FJ6).. La transparencia puede incluso reforzar la seguridad al incentivar mejores prácticas y facilitar auditorías independientes.
• Transparencia algorítmica y democracia digital: La Sentencia vincula el derecho constitucional de los ciudadanos al acceso a la información pública con el principio de transparencia algorítmica y el concepto de democracia digital. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos resulta del principio de buena administración y es una herramienta clave para el control jurisdiccional de la actuación de la Administración. En un contexto de digitalización de la administración pública de los derechos de los ciudadanos, la Sentencia contiene una referencia explícita al principio de transparencia algorítmica en el sector público y la enlaza con la democracia digital como exigencia de la rendición de cuentas. Y se apoya en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre acceso a información de interés público y las funciones de vigilancia social. En ausencia de autoridades independientes de supervisión algorítmica, el acceso al código fuente emerge como palanca para prevenir arbitrariedad y sesgos, y para hacer posibilitar la exigencia de motivación en decisiones automatizadas.

Reflexiones

La sentencia es novedosa porque (i) asienta, con fuerza doctrinal y por unanimidad, la transparencia algorítmica en la Administración, y (ii) afirma que, cuando decisiones automatizadas condicionan derechos sociales, el acceso al código fuente puede ser una concreción necesaria del derecho de acceso a la información pública.

Desde el punto de vista de la propiedad intelectual, en la sentencia pesa el hecho de tratarse de propiedad intelectual de titularidad pública. Sin embargo, queda abierta la posibilidad de trasladar el análisis a los casos de titulares privados que presten un servicio público o que ejercen potestades por encargo: la ponderación podría variar, pero la expectativa de transparencia y auditabilidad tenderá a reforzarse tras la sentencia.

En suma, el estándar que fija el Supremo equilibra transparencia, propiedad intelectual y seguridad: cuando algoritmos públicos determinan el acceso a derechos, la transparencia —hasta el código fuente— debe prevalecer, con las salvaguardas que resulten proporcionadas.

Autores: Elisabeth de Nadal, Albert Agustinoy, Mireia Sala, con la colaboración de Belén Rivera Axmann