FSR: primeira decisão sujeita a compromissos em matéria de contratos públicos

No passado dia 21 de abril de 2026, a Comissão Europeia (a “Comissão”) autorizou a Metropolitano de Lisboa, E.P.E. a avançar com a adjudicação do contrato público para a conceção, construção e manutenção da nova Linha Violeta do metro de Lisboa, sujeita a compromissos. Esta decisão constitui um marco, uma vez que é a primeira vez que a Comissão adota uma decisão final sujeita a compromissos após uma investigação exaustiva em matéria de contratos públicos ao abrigo do Regulamento relativo a Subvenções Estrangeiras (“FSR”, na sigla em inglês). Além disso, constitui a primeira ocasião em que a Comissão questionou subvenções estrangeiras recebidas por um subcontratante no âmbito de um procedimento de contratação pública.

O projeto da Linha Violeta e a investigação da Comissão

A Linha Violeta é um projeto de metro ligeiro à superfície destinado a ligar as localidades de Odivelas e Loures, a norte de Lisboa. O projeto conta com um orçamento base de aproximadamente 600 milhões de euros e uma data prevista de conclusão em 2029. Insere-se num ambicioso plano de investimentos do Metropolitano de Lisboa que ultrapassa os 1,3 mil milhões de euros para o período 2026-2028. O concurso público foi lançado em abril de 2025.

A proposta vencedora foi apresentada por um consórcio liderado pela Mota-Engil, que incluía como subcontratante a Portugal CRRC Tangshan Rolling Stock Unipessoal (“Portugal CRRC”), filial do grupo estatal chinês CRRC. Recorde-se que, nos termos do FSR, as empresas que participam em concursos públicos na União Europeia (UE) são obrigadas a notificar a entidade adjudicante de todas as contribuições financeiras estrangeiras recebidas quando o valor estimado do contrato for igual ou superior a 250 milhões de euros e os participantes — incluindo os seus principais subcontratantes e fornecedores — tiverem recebido contribuições financeiras estrangeiras agregadas de, pelo menos, 4 milhões de euros por país terceiro durante os três exercícios anteriores à notificação.

Após ter tomado conhecimento do procedimento em setembro de 2025, a Comissão instou a entidade adjudicante a solicitar aos proponentes a apresentação das suas notificações ou declarações ao abrigo do artigo 29.º do FSR. Enquanto os operadores do consórcio liderado pela Mota-Engil apresentaram notificações FSR-PP, a Portugal CRRC, na qualidade de subcontratante principal, apresentou uma declaração, por considerar que não atingia os limiares.

Após uma avaliação preliminar, a Comissão deu início a um inquérito exaustivo em 5 de novembro de 2025, ao detetar indícios de que a referida empresa teria recebido subvenções estrangeiras suscetíveis de distorcer o processo de contratação pública, o que teria permitido ao consórcio apresentar uma proposta indevidamente vantajosa.

A investigação exaustiva confirmou que essas subvenções — que assumiram a forma de subvenções diretas, reduções fiscais de 15% a 25% para algumas das filiais da CRRC, adjudicação de contratos públicos em processos de concurso não transparentes, uma garantia estatal de facto e empréstimos e obrigações preferenciais — tinham efetivamente conferido ao consórcio uma vantagem competitiva desleal em detrimento dos restantes proponentes e da integridade do mercado interno da UE.

Compromissos de natureza estrutural — Substituição do subcontratante

Para corrigir a distorção detetada, a Comissão aceitou os compromissos assumidos pelo consórcio de substituir a Portugal CRRC pela PESA (Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz), um fabricante polaco de material circulante que não recebeu subvenções estrangeiras distorcivas.

Estes compromissos, de natureza “estrutural” — ao contrário dos compromissos comportamentais aceites nos processos PPF/e& e Covestro/Adnoc —, eliminariam a distorção da concorrência no mercado interno.

A decisão final de adjudicação cabe ao Metropolitano de Lisboa, que deverá verificar se a proposta apresentada com o novo subcontratado cumpre todos os requisitos técnicos e de qualidade estabelecidos nos cadernos de encargos do concurso.

À data da publicação deste artigo, a decisão da Comissão ainda não foi tornada pública. A presente análise baseia-se na informação divulgada através do comunicado de imprensa da Comissão e de diversas fontes públicas (uma vez resolvidas as questões de confidencialidade, será publicada no Jornal Oficial da União Europeia uma versão não confidencial da decisão).

Reações e debate público

A decisão suscitou reações de diversa ordem. Por exemplo, Stéphane Séjourné, Vice-Presidente Executivo da Comissão para a Prosperidade e Estratégia Industrial, salientou que esta decisão demonstra o compromisso da UE com a aplicação do FSR para proteger o mercado único contra práticas desleais, sem fechar a porta ao comércio e ao investimento.

Por seu lado, a Câmara de Comércio da China junto da UE (CCCEU) manifestou uma forte oposição, salientando que o FSR confere à Comissão um "poder discricionário excessivamente amplo”. A CCCEU sublinhou ainda que a empresa chinesa participava apenas como subcontratante e com menos de 10% do valor total do projeto. Além disso, o Ministério do Comércio da China classificou a prática como discriminatória, e alguns sectores alertam que estas medidas poderão prejudicar as relações económicas entre a China e a UE.

De qualquer forma, esta decisão estabelece um precedente fundamental na aplicação do FSR no âmbito dos contratos públicos na UE, demonstrando a determinação da Comissão Europeia em agir com firmeza face a subvenções estrangeiras que possam distorcer os procedimentos de adjudicação de contratos públicos.

Conclusões-chave

Este caso vem confirmar que as empresas participantes em concursos públicos na UE devem realizar uma análise rigorosa em matéria de FSR que abranja não só as suas próprias contribuições financeiras estrangeiras, mas também as dos seus subcontratantes e parceiros de consórcio, prestando especial atenção a entidades ligadas a empresas estatais ou beneficiárias de programas de financiamento público.

A decisão sublinha a necessidade de incorporar, desde a fase de preparação da proposta, mecanismos contratuais de gestão do risco em matéria de FSR, bem como potenciais compromissos com subcontratantes ou parceiros do consórcio, incluindo cláusulas de rescisão ou de substituição (step-in) que permitam preservar a viabilidade da proposta e os prazos do projeto.

Para obter informação adicional sobre este tema, poderá contactar a nossa equipa da Área de Conhecimento e Inovação ou dirigir-se ao seu contacto habitual na Cuatrecasas.