Primera decisión de exclusión bajo el Instrumento de Contratación Internacional

Introducción

La Comisión Europea ha publicado los resultados de la primera investigación realizada bajo el Instrumento de Contratación International (International Procurement Instrument o “ICI”), reflejados en su informe de 14 de enero de 2025. Como resultado, la Comisión Europea ha decidido excluir a empresas chinas de licitaciones públicas europeas de productos sanitarios cuyo importe supere los 5 millones de euros, así como limitar al 50% los insumos de origen chino en dichas adjudicaciones.

Historia, naturaleza y objetivos del ICI

La contratación pública es un gran negocio a nivel global, ya que supone alrededor del 40% del total de flujos comerciales del planeta. La Unión Europea (“UE”) mantiene una política en materia de contratación pública que permite a empresas de todo el mundo participar en licitaciones y ser adjudicatarias de contratos públicos en los Estados miembros en régimen de concurrencia competitiva, facultad que se encuentra restringida para las empresas europeas en terceros países.

Esta falta de reciprocidad y la desigualdad de condiciones competitivas para las empresas europeas motivó la creación del ICI, que fue finalmente adoptado por el Reglamento (UE) 2022/1031 (“Reglamento ICI”) el 23 de junio de 2022 y entró en vigor el 29 de agosto de 2022. Este mecanismo tiene como principal objetivo la apertura recíproca de los mercados de contratación pública y la eliminación de prácticas discriminatorias existentes en terceros países, con el objeto de garantizar que las empresas europeas puedan competir en igualdad de condiciones (level playing field). Para ello, el Reglamento ICI plantea la posibilidad de restringir el acceso a los contratos públicos europeos a las empresas de terceros países que no apliquen un criterio de reciprocidad.

El Reglamento ICI permite a la Comisión Europea realizar investigaciones y consultas sobre posibles distorsiones generadas por la participación de empresas extranjeras en los procedimientos de contratación pública europeos.

Dichas investigaciones pueden iniciarse por iniciativa propia o a partir de denuncias interpuestas por empresas o asociaciones. Esta posibilidad ofrece a los operadores económicos un instrumento adicional para denunciar la participación de empresas de terceros países que dificultan el acceso de empresas europeas a sus mercados de contratación pública. Las medidas correctivas que puede adoptar la Comisión incluyen el ajuste de la puntuación o la exclusión de las ofertas de empresas de terceros países.

Primera investigación de la Comisión en el marco del ICI

En abril de 2024, la Comisión Europea lanzó por iniciativa propia la primera investigación en el marco del ICI, referida a varias prácticas implementadas por el gobierno chino que restringieron el acceso de las empresas europeas al mercado de licitación chino de productos sanitarios de forma grave y recurrente. En concreto, la investigación versó sobre tres tipos de medidas:

1. el favorecimiento de la adquisición de productos nacionales;
2. la restricción de la adquisición de bienes importados, incluyendo productos sanitarios; y
3. la imposición de condiciones para la contratación centralizada de productos sanitarios por parte de China que dan lugar a ofertas anormalmente bajas imposibles de sostener por empresas que operan en condiciones de mercado.

Tras el anuncio de la investigación en el Diario Oficial de la UE, la Comisión invitó a las autoridades chinas a presentar alegaciones y entablar consultas con la Comisión. Si bien las autoridades chinas no proporcionaron una respuesta formal a las cuestiones planteadas,  accedieron a entablar un procedimiento de consultas con la Comisión, que tuvo lugar en julio de 2024 en Pekín.

Conclusiones de la investigación: exclusión de empresas chinas de las licitaciones de productos sanitarios en la UE

La investigación concluyó el 14 de enero de 2025 con un informe de la Comisión Europea que confirmó la existencia de prácticas discriminatorias frente a empresas europeas en el mercado chino de licitaciones públicas de productos sanitarios.

Las prácticas discriminatorias chinas se fundamentan en la aplicación de una política de preferencia nacional, basada tanto en normas como en documentos estratégicos, que restringe significativamente el acceso de los productos extranjeros a sus licitaciones públicas. Además, la Ley de Contratación Pública china establece una preferencia general por los bienes y servicios nacionales, lo que se traduce en medidas administrativas que dificultan el acceso de productos. La Comisión denunció también la falta de transparencia en los procesos de licitación y las convocatorias de licitaciones a precios artificialmente bajos, con el objeto de hacer inviable la participación de empresas extranjeras que operan en condiciones de mercado.

Durante el proceso, las autoridades chinas no negaron de manera documentada los hechos principales, limitándose a afirmar, sin aportar pruebas, que algunas de las prácticas no se aplicaban de forma generalizada. Como alternativa, China propuso negociar un acuerdo bilateral sobre contratación pública, pero la Comisión rechazó esta solución.

Como resultado de la investigación, el pasado 19 de junio de 2025 la Comisión Europea adoptó, mediante el Reglamento de Ejecución 2025/1197, medidas restrictivas en el ámbito de contratación pública dentro de la UE, consistentes en la exclusión de empresas chinas de las licitaciones de más de 5 millones de euros en el sector afectado, así como la imposición de un límite máximo del 50% de insumos procedentes de China en dichos contratos. Un análisis más detallado de estas medidas se puede encontrar en este blog.

Conclusiones

La respuesta de la Comisión Europea se enmarca en una estrategia más amplia de la UE para reforzar la igualdad de condiciones competitivas en su mercado interior y proteger a las empresas europeas frente a prácticas desleales de terceros países.

El ICI no es más que un mecanismo adicional y un paso más dentro de una tendencia creciente hacia el uso de instrumentos de defensa comercial, como el Reglamento sobre Subvenciones Extranjeras (Foreign Subsidies Regulation) o las investigaciones antidumping y de medidas de salvaguardia en sectores estratégicos, como el de los vehículos eléctricos o el acero.

Todo ello refleja la creciente importancia del proteccionismo a nivel global y el esfuerzo de la UE por garantizar que el acceso al mercado sea verdaderamente recíproco. En este contexto, el ICI aparece como una nueva oportunidad para resolver desequilibrios competitivos, con la posibilidad de levantar las restricciones si cesan las prácticas discriminatorias. Además, abre una vía interesante a operadores europeos que liciten en el exterior y se enfrenten a competencia desleal de empresas extranjeras, pudiendo denunciar esas conductas ante la Comisión Europea.